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加拿大若推最低收入保障 每年要花760亿元

Disgruntled Sears employees gather at the Ontario Superior Court in Toronto on Thursday, July 13, 2017. Lawyers for Sears Canada employees are asking an Ontario judge to have the struggling retailer reinstate or continue their health benefits until October as the company restructures under court protection from creditors. THE CANADIAN PRESS/Frank Gunn

(综合报道)

加拿大国会预算官出炉的报告显示,安省试点实施的“最低收入保障”(guranteed minimum income)福利制度,如果推广到全国,要花多少钱呢?至少每年要760亿元。报告中提到,现在联邦政府补贴低收入家庭的福利费用每年329亿元,如果实施最低收入保障制度,代表需要另外筹措431亿元财政费用。

这760亿元将使逾750万人受惠,符合资格者,一年平均可得9,421元,个人最多可享16,989元,夫妻两人最多24,027元。最低收入保障的核心理念是政府提供统一无任何附加条件的收入保障,不像过去提供各种有针对性的福利措施。它可以是统一的固定福利金,也可以依照个人收入多寡而扣除后发放的方式。

安省去年夏天起在3个城镇进行“最低收入保障”为期3年的试行计划,随机选出4,000位参与者。参与实验的单身人士,每人每年最高可得16,989元的基本收入;夫妇最高可收到24,029元,但参与者若有工作所得,必须扣除一半来计算差额。举例来说,某人打工每年赚得10,000元,则政府将无条件发给他11,989元,他每年的总收入将因此达到21,989元。

星报之前曾做过专题报道,一些正在享受最低收入保障福利的民众都表示,该制度让他们经济压力减小,个人的生活与健康品质都大大提升。国会副预算官阿斯卡瑞(Mostafa Askari)表示,联邦政府若想实施这个制度,必须要研究并决定取代哪些福利计划、分析制度本身的价值与如何解决一些非财务因素而造成的贫穷问题等。自由党政府一直对最低收入保证想法不热衷。前保守党参议员、协助安省进行试行计划的西格尔(Hugh Segal)认为,国会预算官公布数字让联邦政府不愿尝试,因财务是问题。有些批评最低收入保障制度评论员担心,直接发钱给民众,将降低人民工作意愿;拥护最低收入保障制度人认为,该制度可减少医疗保健开支与官僚体系浪费。


相关旧文新读 from The Reporter终结贫穷!加拿大续推「保障基本收入」制
文/杨芬莹
收入保障是否会降低工作动机?加拿大政府在40年前展开的大规模「基本收入保障」(Guaranteed Basic Income)实验,得到的结论是:经济条件改善,不会削弱工作意愿,反而降低了车祸、意外、医疗支出等,同时减少酗酒、家暴、中辍生等社会问题。
压倒性的正面结果,吸引其他已开发国家如芬兰、荷兰,以及开发中国家如印度、肯亚、纳米比亚等国,陆续制定类似社会政策,更促使加拿大即将展开第二阶段扩大实验,目标​​彻底改革国家福利制度。
总理贾斯汀.杜鲁道(Justin Trudeau)宣布,下半年先由安大略省开始,定点试行不同的基本收入保障政策,试行结果将作为福利制度全面改革的依据。未来民众不论有没有工作、房产或存款,只要年收入总和低于足以维持基本生活需求的门槛,政府都会补上缺口,没有人需要担心温饱问题,因为当局相信,基本收入保障能解决日益恶化的贫富差距、贫穷问题。

加拿大的贫穷档案:社会成本惊人

加拿大人口有3 , 585万,2014年国内生产毛额在购买力平价后(PPP)是1.6兆美元、全球排名第15,过去30年经济成长超过5倍。但美中不足的是,贫富差距也迅速恶化。过去30年加国人民整体收入的增加,有三分之二流向前10%的最富族群,这当中有超过一半被最富1%的族群拿走。如今二次分配后的吉尼系数(Gini cofficient)为0.4379,已经超过国际警戒线,表示财富收入高度集中富裕阶级,贫富两极化容易引发社会对立与动荡。
「贫穷」在加拿大并没有统一定义,低收入人口比例约有9%~15%,若以收入无法支应生活最基本需求的标准来看,加国穷人数目多达490万,每7个加拿大人就有一个收入无法支应生活必需,他们不一定三餐都有得吃,买不起营养食物,可能付不出健保自付额、水电费帐单、房租、或是通勤交通费⋯⋯。
贫穷族群中,又以原住民、新移民、难民、身体残障或罹患精神疾病者、单亲家庭、单身老人占多数,当中59%是女性,女性单亲家境贫穷的比例(21%)是男性单亲家庭的3倍,因而18岁以下贫困儿童人数多达54万6千人。另外,原住民、单身老人、身心障碍人士、新移民的贫穷比例,亦明显高于全国平均值。
贫困问题不光是穷人痛苦,也是整个国家的负担,2011年加国财政预算显示,不计地方政府负担,联邦税收直接拨付(补助)低收入户与儿童的金额,约达加币239亿(约新台币6,000亿元)。除了收入贴补,由于贫困族群罹患中风、心血管疾病、糖尿病、精神疾病的比例,比一般人高出许多,他们更容易因经济压力延误就医,估计健保因此每年需多支付加币76亿(约新台币1,895亿元)的医疗费用。
更为残酷的是,种种贫穷问题无法随着国家经济成长而有所改善,而提高基本工资、加强职业训练、给付失业津贴等多数国家采行的救济政策,也无法除灭贫穷问题,贫穷人口比例不减,人数越来越多。

40 年前的大胆实验

早于1960年代,美国与加拿大就注意到这种情况。战后经济飞速成长,中产阶级迅速壮大,但仍有1成多人口在贫穷中挣扎,在越来越富裕的社会,显得格外刺眼,也成为每次选举的热门议题。
更加麻烦的是,政府提供了低收入补助、食物券、育儿津贴等救济措施,让一部分人认为,与其屈就低薪工作,拼命加班还不够开销,不如失业在家领救济,让脱贫的机会更加渺茫;扶贫助弱的良善政策,反而成了变相阻止人自立自强的福利陷阱(welfare trap)。
后来政坛、学界开始讨论「保障基本收入」(guaranteed basic income)的可行性。意思是个人与家庭收入若低于生活基本需求,由政府来补足缺口,一方面保障人民生活所必需,一方面能简化福利补助的行政运作,避免官僚系统叠床架屋、效率不彰。这种构想16 世纪已经出现,最早是为了解决窃盗问题,后来则探讨经济问题对于自由人权的影响,但从未有国家付诸实践。
「保障基本收入」的效果,很快引起舆论激辩。反对者质疑,若人人有钱领,不用担心饿肚子,还有人要工作吗?一旦劳动生产力萎缩,必然伤害整体经济、国家竞争力;但支持者则主张,基本收入让基层劳工不必屈就剥削工作环境,摆脱「薪贫族」(working poor)的命运。
究竟收入保障会不会降低工作意愿?
为了知道正确答案,美、加两国政府拨款支持大规模社会实验,在1968 年到1982 年间,在美国纽泽西州、宾州、爱荷华州、北卡罗莱纳州、西雅图、丹佛、印地安那州、加拿大曼尼托巴(Manitoba)省,尝试推行「保障基本收入」制度,这个公共政策的实验规模前所未有。
美国地区的实验设计,从不同类型的贫户抽样给予补助,借以观察被补助者在就业率、工作时数变化、就医率等变化与其他影响。而加拿大的实验,除了采用美国的抽样补助方式,另外选择一个农业镇全面推行,来观察收入保障对于社会群体的影响。

福利陷阱的预防

虽说是研究「收入保障如何影响劳动力」,参与计画的研究人员与社工,并不确定应该观察、比较哪些指标,只能透过开放式问卷的方式,详细记录可能有关的资讯。
为了鼓励接受补助的人继续工作,制度设计保留了相当的弹性。完全没有收入的家庭(或个人),每个月能够支领一笔固定金额,若有工作或其他补助收入,每增加1元收入,只会减少0.3~0.7元的补助,直到该户(员)总收入,超过低收入户标准。
加拿大为实验命名为「Mincome」(一译为「米糠计画」),被选中全面推行保障收入制的地方,是位于加国东南部盛产芥花子的小镇多芬(Dauphin),镇民约有1 万人,大多在自家农场工作,普查后发现,有三分之一人口、1,000 多个家庭,收入低于保障标准。低收入资格外,另有财产限制:一般家庭低于5000 加币,农夫家庭则需低于2 万家币,财产超过的低收入户补助酌减。财产限制并不严苛,因为1974 年在多芬镇,5000 加币已经可以买栋屋子。
实验于1974年2月22日正式展开,当年参与实验的居民,多数已搬走、或不在人世,只剩下3、4个人还住在多芬。高龄88岁的李查森太太(Frances Amy Richardson)就是其中之一,她受访时仍感念那段时间获得的帮助。(注4)
李查森跟丈夫有6 个孩子,她生重病的母亲也住在一起,男主人在电信公司服务,她则经营家庭美容院贴补家用,剪头发每次收加币1.5 元,孩子下课后也去打工,但生活依然捉襟见肘。Mincome 开始后,会有人定期登门拜访,帮她计算家用还差多少:「我记下所有的花费,他们会根据家庭人数,付给我不够的差额。」
Mincome 每年多给加币1,200 元(约等于现在的新台币15 万元),让李查森家的餐桌上总有食物,帐单都缴清了,孩子都好好上学,能够预先掌握财务,也给一家人安定感。即使后来丈夫生病、收入减少,家计仍然能维持。直到保守派政府上台,不肯继续注资,李查森过回窘困的日子,孩子也要承担家计,下课打工、或提早进入职场。
除了家庭总收入必须低于一定标准,Mincome没有任何资格限制、不会干涉接受补助的人工作与否、或如何花用,有个单亲妈妈用那笔钱去学习工作技能,去图书馆打工,最后成为正职员工,工作到退休,摆脱被救济的生活模式,也自豪能成为两个女儿的榜样。另也有家庭靠着Mincome 撑了两年,先生才终于找到能养活一家人的工作。

收入保障会让人降低工作意愿吗?

Mincome 计画1979 年因经费告罄而终止,当时甚至没有经费、人力去分析实验结果,搜集到的资料,胡乱塞在1,800 个纸箱里,丢在政府档案仓库,30 年无人闻问,差点被管理员丢掉。
直到加拿大经济学家傅婕(Evelyn Forget)想起大学时代教授介绍过Mincome计画,好奇多芬的全镇实验结果,2009年追出尘封资料,从一张张手写纪录开始整理,研究可行的分析角度,2011年正式发表结果,好好地回答了40多年前的问题:「收入保障会让人降低工作意愿吗?」
从实验结果来看,接受Mincome 补助的家庭,整体工时略为减少,但几乎没有损失劳动力。怎么说呢?贫困家庭通常需要不只一份薪水,家庭经济支柱(primary earner)来自男主人、或单亲妈妈,次要收入(secondary earner)来自女主人,未成年的孩子(tertiary earner)也会打工贴补家用。
领到保障收入的家庭,根据统计,家庭支柱的工作时间,仅仅减少1%,可能减少加班、或是花时间转换更理想的工作;已婚妇女减少工时3%,她们可能选择在家照顾幼儿,延后返回职场、或减少工作量;青少年打工时间也缩短,但高中毕业的比例则明显增加。美国地区的实验结果也类似。

消灭贫穷⋯⋯省更多

40 年后来看,减少加班、休育婴假、学生(不打工)专心读书,都是合理的选择、正常的需要。傅婕另比对实验期间的健保就医资料,结果显示,疲劳出意外、车祸、工伤、家暴导致的急诊与就医纪录减少8.5%,每1,000 人住院次数减少19.2 次,内科与精神科就诊次数也减少。
多芬镇民只有三分之一接受补助,却能让全镇就医次数大幅下滑,对照2015年加国健保年度花费2,191亿元(约新台币5.4兆元),若能全国推行保障制度,应该可以省下非常惊人的医疗支出。健保局也曾呼吁政府,尽早面对贫困对于国民健康的威胁,官员还引用其他研究主张,对于儿童健康与教育,每投资1块钱,未来能省下医疗、犯罪处置成本3~9元。
图说:傅婕2014 年底赴芬兰演讲,介绍Mincome 计画,演说投影片请点选:http://www.slideshare.net/kelantutkimus/141124-evelynforget
傅婕的研究结果发表后,逐渐引发西方国家的注意,近几年随着全球贫富差距恶化加速,越来越多经济学家、公共政策制定者投入相关研究、论证。而加拿大本土,则因为1979 年终止Mincome 计画的保守党政府下台,当年拨款支持实验的自由党(Liberal Party of Canada)上台,让「保障基本收入」制度再度获得重视。
2015年10月当选新任总理的杜鲁道(Justin Trudeau)很快表态支持,组织跨部门合作协助地方推行新政策,下半年首先资助安大略省(Ontario)多个城市试行保障收入制度,魁北克(Quebec )、曼尼托巴也摩拳擦掌,可说是各省纷纷响应。地方政府(各按所需)推行的保障基本收入制度,未来将整合最低薪资政策、儿童福利等需求,改革加拿大目前的福利制度。
40多年前,批准「保障基本收入」实验、主动分摊75%经费的总理,就是现任总理之父老杜鲁道(Pierre Trudeau),当时加拿大刚推行老年津贴(1966)、全民健保(1972),政府相当重视社会福利的发展,原先打算在Mincome实验结果的基础上,彻底改革财税与福利制度。
不过,1970 年代两次石油危机后,加国经济受创让老杜鲁道黯然下台,后来有机会再度执政,「保障基本收入」的时机已过,也逐渐被世人遗忘。所幸的是,老杜鲁道有子继承志业,社会共识更加成熟,终能延续多年前加拿大人所发掘公共政策,朝消除贫穷的目标继续前进。

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